专家解读丨王春晖：加快培育数据要素市场的基本方略

把数据作为生产要素按贡献参与分配，这是党的十九届四中全会首先提出的一项重大产权制度。四中全会公报明确提出，要健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。此次，中共中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称《意见》），对加速数据生产要素市场的培育提出了明确的方向，具有重大战略意义。

随着数字经济的繁荣和发展，数据早已和其它要素一起融入经济价值创造过程，对生产力发展有广泛影响。以社交网络平台产生的数据为例，通过社交网络平台，我们可以从数据中观察到人类社会的复杂行为模式，在庞杂数据的背后，通过数据的挖掘、分析，可以清晰地获取用户的行为习惯和喜好，商家可以精准地找出更符合用户需求的产品和服务，并结合用户需求有针对性地调整和优化自身的产业规划，这就是数据创造的价值。

再如新一代AI的发展，要想真正发挥其功能性作用，必须基于三驾马车：第一架马车就是数据，第二架马车是算力，第三架马车是算法。算力将数据进行计算，算法针对不同行业建立对应的模型，三者俱全，才能体现人工智能技术的应用场景。因为新一代AI的根基是基于数据的训练，就如同人类要获取一定的技能，必须经过不断地训练才能获得。因此，对于新一代AI而言，大量的高质量数据是其训练的基础要素和根基，这一点极为重要，而且在训练时需要覆盖各种可能的场景，这样才能得到一个表现良好的AI应用模型和场景。

将数据作为生产要素写入中央政策性文件，并明确了其发展的主要路径，对于推动和发挥数据对其他要素效率的倍增作用具有重要的时代意义。当前，数字经济正在强势崛起，引领人类社会由工业经济时代进入数字经济时代。数字经济与工业经济最大的不同在于，数字经济代表一种新的经济形态，是以使用数字化的知识信息和数据作为关键生产要素、以现代信息通信网络作为重要载体、以数字经济技术的有效使用作为效率提升和经济结构优化的一系列新经济活动。

数据作为关键生产要素，对政务、农业、工业、交通、教育、安防、城市管理、公共资源交易等领域均具有倍增作用，应当在全面夯实我国数据要素市场的规范化和标准化方面有大的作为。在此基础上，要引导培育数据要素的交易市场，特别是大力培育面向行业应用的数据交易市场试点，探究开展数据作为生产要素的衍生产品交易，鼓励数据产业链各环节市场主体依法有序地进行数据交换和交易，促进数据要素资源在合规、安全、有序的环境下流通。

数据要素市场不是一个单独的要素市场，数据要素市场是一个横跨各领域的综合要素市场，比如土地要素市场、劳动力要素市场、资本要素市场、技术要素市场等，涉及数据的驱动和引领，均需要与数据要素市场的融合。

应当从数字经济统计学的角度对数据要素市场依据产业进行分类，把具有不同特点的产业按照一定标准划分成各种不同类型的数据要素市场，以便对数据要素市场进行统筹研究、规划和管理，这样才能创造数据的产业价值。

我以为，应当重点关注两大问题，一是关注数据要素市场的分类和系统管理，数据要素市场的分类能提高各产业体系中原有要素的价值转化效率，进而促进生产效率的提升；二是关注数据本身所产生的新价值，数据本身的新价值在于促进传统要素市场的数字化升级，这是加快培育分类数据要素市场，全面提升数据要素价值的关键所在。

早在2016年，国务院就发布了《政务信息资源共享管理暂行办法》，根据“暂行办法”第四条的规定，促进大数据发展部际联席会议负责组织、指导、协调和监督政务信息资源共享工作，指导和组织国务院各部门、各地方政府编制政务信息资源目录，组织编制国家政务信息资源目录，并指导国家数据共享交换平台建设、运行、管理单位开展国家政务信息资源目录的日常维护工作。

“优化经济治理基础数据库”这是十九届四中全会《决定》在“加快完善社会主义市场经济体制”的部分首次提出的一个经济基础数据治理的目标。目前，我国现有的国民经济核算体系，更多的是为国家的宏观调控提供数据依据和参考，从数字经济治理的角度研究，很多基础经济数据库目前并不完善，缺乏官方权威口径的统计分析，尤其在提升基础经济数据中心的四大能力，仍有待于完善和强化，即实际运算能力、技术创新能力、应用服务能力、安全可控能力。因此，优化经济治理基础数据库是一件当务之急的重大任务。

关于数据共享责任清单，2018年国务院办公厅公布了第一批国务院部门数据共享责任清单，要求各有关部门要认真贯彻落实《政务信息资源共享管理暂行办法》规定的数据共享责任，按要求向各地区各部门共享数据资源。公布的第一批数据共享责任清单中，涉及国家发展改革委数据共享信息12项，主要包括：统一社会信用代码、严重失信黑名单信息（失信被执行人、海关失信企业、重大税收违法案件当事人、违法失信上市公司、安全生产不良记录、出入境检验检疫信用管理严重失信企业、严重质量失信企业）、双公示信息（行政许可、行政处罚）、投资项目办理结果公示信息、投资项目名称代码匹配信息、全国公共资源交易信息、地区经济信息、地区能源信息、行政许可信息、价格调控与监管信息、资源环境信息、经济运行信息等。

《意见》在第一批数据共享责任清单的基础上又提出研究建立促进企业登记、交通运输、气象等公共数据开放和数据资源有效流动的制度规范。公共数据开放和数据资源有效流动，应当重点推进各地区各部门政务数据平台的规范化、标准化、集约化建设和互联互通，特别是要使政务服务流程实现数据的全过程留痕、全流程监管，数据资源的有效汇聚、充分共享，使得政府大数据的服务能力显著增强。

关于公共数据开放和数据资源有效流动，应当围绕构建“大平台、大系统、大数据”的目标，以省、自治区和直辖市为单位组织开展公共数据系统整合共享能力的全面提升，包括但不限于以下内容：数据系统管理体制机制的创新、数据系统清理整合能力的提升、数据资源目录建设的规范、数据资源共享与交换的互联、数据质量与安全管控的提升等。

随着新一代信息通信技术的飞速发展和应用，数字经济的内涵和外延在不断拓展，各国在数字经济领域的竞争正在向多个领域拓展，融合了基础设施、技术标准、成果转化、智能应用、网络协同等多个环节、多个领域的综合创新。目前，世界主要国家和企业纷纷开启了数字化转型之路，各国政府均希望通过发展数字经济，全面促进经济社会健康发展。

在培育数字经济新产业、新业态和新模式方面，我国取得了全球瞩目的成绩，特别是在网络购物、移动支付、共享经济等数字经济新业态和新模式领域，我国已经走在了世界前列。我以为，当前发展数字经济最关键的方向，不应该只关注数字经济的应用领域，而是应该重点瞄准世界数字科技的前沿，集中优势资源突破数字经济领域的核心技术，加快构建自主可控的数据产业链、价值链和数据生态系统。应当指出，推动数字经济可持续发展的核心问题是数字技术产业的创新发展，这是繁荣数字经济和构筑网络强国的基石。

数据资源整合的基础在于将零散“数据孤岛”进行协同和聚合，实现数据资源的共享机制和协同效应。在数据资源的协同与整合进程中，面临的最大问题是数据的权属与数据资源的安全防护，特别是对数据产权性质的依法界定。

应当指出，数据所有权与传统意义的所有权截然不同，传统的所有权是对自己物的占有、使用、收益和处分等享有的权利。然而，在网络和数据时代，海量的数据和信息以聚合形式存在于社交网络、电子商务、移动智能终端等网络平台，特别是一些大型的网络运营商已经形成对个人数据和信息的实际控制和垄断，公民作为数据内容的主体完全不能控制自己的个人数据和信息，数据从开始生成的时候，就与数据主体处在一种分离的状态，作为数据主体根本无法了解和知晓自己的信息和数据在何时、何地、被何人、以何种方式非法收集、控制、处理和传输。

事实上，数据保护的核心不在于“数据“本身，而重点在于如何规制数据的控制者对公民或企业数据的收集、控制、处理等行为。因此，公民行使数据权利的基础，是基于公民作为数据内容的主体有权决定其个人数据在何时、何地及以何种方式被何人收集、控制、处理。

为此，建议我国正在制定的《个人信息保护法》和《数据安全法》重点对数据资源的确权、开放、流通、交易等相关法律制度做出安排，强化数据要素市场产权保护制度，确立数据交易安全的基本原则和目标以及对数据要素市场的分类标准，强化数据安全管理的各类主体责任，加强数据运营者的数据生命周期相关数据服务安全合规能力的提升。

【专家简介】王春晖，法学教授、法学博士，联合国世界丝路论坛数字经济研究院院长、网络空间国际合作委员会主席，南京邮电大学信息产业发展战略研究院首席专家、中国政法大学法商大数据研究中心资深研究员、浙江大学当代中国话语研究中心高级研究员、西部数字经济研究院首席专家、工业和信息化部信息通信经济专家委员会委员、中国通信学会学术工作委员会委员、中国互联网协会应用创新工作委员会副主任委员、中国法学会网络与信息法学研究会常务理事、上海市法学会互联网司法研究会副会长。主要从事网络与信息法学及信息通信战略与法律的交叉研究。